La acción exterior local. Bases constitucionales

Abstract

La acción exterior local es un fenómeno jurídico aún no estudiado entre nosotros desde la perspectiva constitucional. La doctrina se ha concentrado en el análisis de los textos internacionales y de Derecho de la Unión Europea vigentes en la materia, así como de las disposiciones legales de reciente aprobación, sin prestar atención, en cambio, a la interpretación de las normas constitucionales que sirven de fundamento y límite a dicha forma de actuación administrativa. Si a ello se suma la práctica ausencia de pronunciamientos jurisdiccionales, consecuencia de la hasta la fecha escasísima litigiosidad en este ámbito, resulta una falta casi total de criterios de los que las entidades locales puedan servirse para el ejercicio de sus competencias a través de iniciativas dotadas de proyección externa. La situación descrita contrasta con el estado de la cuestión en otros ordenamientos jurídicos europeos, en los que el fenómeno ha sido objeto de muy destacados desarrollos doctrinales. Por este motivo, se ha optado por un análisis comparado de los sistemas alemán, francés e italiano, del que se han extraído parámetros de interpretación del marco jurídico-constitucional español. En extrema síntesis, entendemos que la capacidad de las entidades locales para llevar a cabo actuaciones de alcance exterior deriva del reconocimiento a favor de las mismas de autonomía para la gestión de sus intereses (artículo 137 CE), dada su consideración no como competencia, sino como forma de ejercicio de aquellas que el ordenamiento les atribuye. En este sentido, ni el principio de territorialidad de las competencias ni la noción de “interés local” se erigen en obstáculos válidos a la comprensión referida. En lo que hace a los límites aplicables a la acción exterior local, operan, de una parte, la reserva a favor del Estado de la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales (artículo 149.1.3ª CE) desde una perspectiva tanto formal como material, y, de otra, el principio de lealtad institucional, del que sin embargo no es posible deducir consecuencias específicas y que consecuentemente cabe emplear tan solo como criterio interpretativo auxiliar. De la conjugación de los cánones constitucionales referidos resulta que los entes locales no pueden intervenir en el tráfico jurídico internacional más que en representación del Estado español y que su actuación exterior es admisible siempre que se desarrolle como forma de ejercicio de sus propias competencias y que no comporte un menoscabo sensible de las relaciones internacionales del Estado. Aplicada esta lectura del marco constitucional a las disposiciones de rango inferior vigentes en nuestro ordenamiento, plantea problemas específicos la adecuación a aquel de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado. En nuestra opinión, es difícilmente compatible con la consideración de la acción exterior como una forma de ejercicio de las propias competencias una disciplina que habilita al Estado para la adopción de directrices a las que la misma debe en todo caso atenerse: ello representa un retorno implícito a una interpretación extensiva del artículo 149.1.3ª CE que no tiene en cuenta, además, el destacado papel que el fenómeno de la globalización reconoce a las ciudades. Por otra parte, la deficiente sistemática en que se basa la Ley 25/2014, de 27 de diciembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, que no engloba en su ámbito de aplicación los convenios administrativos suscritos por las entidades locales con sujetos de Derecho Público extranjeros sometidos al ordenamiento nacional determinado por las partes, se ha traducido en la sujeción de los acuerdos internacionales no normativos, cuyo contenido no es exigible jurídicamente, a un control administrativo preventivo de legalidad que no resulta, sin embargo, aplicable al instrumento del convenio, que sí posee, en cambio, plena eficacia vinculante.